POR PAULO ESTEVES
Em julho de 2023, o Ministério do Comércio da China passou a exigir licença para exportar gálio e germânio, dois metais pouco conhecidos mas essenciais para a produção de semicondutores, fibra óptica e células solares. Em abril do ano passado, estendeu a exigência a sete terras raras médias e pesadas e aos ímãs que as contêm, e, em outubro, criou uma regra de alcance extraterritorial, pela qual a venda de produtos fabricados fora da China com uma fração mínima de terras raras chinesas também precisariam de autorização (a regra foi suspensa em seguida). A sequência expôs como o controle sobre minerais críticos e tecnologias verdes pode ser transformado em instrumentos de política de Estado.
A extração dos minerais críticos distribui-se entre diferentes países conforme o mineral, e boa parte dela ocorre no Sul. O Chile responde por cerca de 23% do cobre extraído no mundo, a República Democrática do Congo por cerca de 74% do cobalto, a Indonésia por cerca de dois terços do níquel, a África do Sul por cerca de 37% do manganês e 71% da platina. No mapa da mina, vários produtores do Sul ocupam posições centrais, como mostra a figura 1. Isso não elimina concentrações nacionais elevadas: a própria China lidera a produção de grafita e de terras raras.
Deter reservas não equivale a deter poder de barganha
Para os países do Sul, a consequência é direta uma vez que deter a reserva não equivale a deter o poder de barganha. O argumento de que o valor e a capacidade de industrializar se concentram nas etapas de maior conteúdo tecnológico é antigo na economia do desenvolvimento, e reaparece aqui com nitidez. Enquanto o minério rende royalties e receita de exportação, o refino e a manufatura de componentes rendem tecnologia, escala e empregos qualificados. As transições (energética e digital) são junturas críticas em que as relações entre o centro e a periferia do sistema internacional estão sendo reescritas.
Vários produtores perceberam isso e tentaram subir na cadeia pela via mais direta, restringindo a exportação do minério bruto. A Indonésia proibiu a exportação de minério de níquel a partir de 2020, depois de restrições anteriores, e acelerou a expansão de um parque de processamento que já recebia investimentos chineses. Um
Produção de Serra Verde deverá ser absorvida antes do beneficiamento
O caso de Serra Verde torna esse dilema concreto. A mina de Pela Ema, em Minaçu (Goiás), entrou em produção comercial em 2024 e fez do Brasil, segundo a própria empresa, o único produtor em escala de terras raras pesadas (sobretudo disprósio e térbio) fora da Ásia. A produção é um carbonato misto de terras raras, intermediário que segue para separação e manufatura de ímãs no exterior. A aquisição da Serra Verde pela norte-americana USA Rare Earth, acordada em 2026, e o contrato de compra de 100% da produção da fase I por um veículo apoiado pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos tornam literal o risco de que o próprio ativo seja absorvido pelo clube de compradores externos antes que o país avance no beneficiamento.
No lítio, a trajetória é semelhante: a Sigma Lithium produz concentrado no Vale do Jequitinhonha (Minas Gerais), com financiamento aprovado pelo BNDES para expansão da capacidade de concentrado, enquanto a conversão química permanece majoritariamente fora do país. Em ambos os casos, a etapa que falta não é a lavra nem a primeira concentração, e sim a separação, o refino químico e a manufatura de cátodos e ímãs.
A diplomacia mineral oferece também alguma tração, ainda que incipiente. Em 2025, Brasil e Canadá anunciaram, em nível de chefes de governo e de ministérios, a intenção de acelerar a cooperação em segurança energética e minerais críticos, sem que um memorando federal tenha sido assinado (Primeiro-Ministro do Canadá, 2025; Instituto Igarapé, 2026). Os memorandos já firmados pelo país incluem os com a Índia, a Coreia do Sul e a Espanha.
Converter reservas em capacidade industrial dependerá menos de assinar adesões avulsas e mais de condicionar o acesso ao minério a compromissos de transferência de tecnologia, de conteúdo local e de financiamento da absorção. Nesse contexto, a via bilateral tem limites. O Brasil e outros produtores em desenvolvimento vêm negociando acordos país a país, nos quais a distância entre comprador e produtor termina resolvida pelas assimetrias de poder entre as partes, em favor de quem compra.
Uma coalizão de produtores poderia mudar esse terreno, ao reunir demandas comuns e explícitas sobre preços, acesso à tecnologia, financiamento da produção e garantia de empregos decentes, deslocando a negociação sobre a localização das etapas de maior valor do balcão bilateral para uma barganha coletiva. Seu efeito, porém, não é garantido: depende da coordenação entre produtores, das diferenças entre minerais, dos interesses de cada país e da resposta dos compradores.
Ainda assim, é a via pela qual a reserva deixaria de ser um ponto de entrada na cadeia para tornar-se uma posição a partir da qual países em desenvolvimento, o Brasil incluído, poderiam melhorar sua posição nas cadeias de valor das transições.
